Art. 28 GG und Art. 107 AEUV: Wie kommunale Kulturhoheit und EU-Beihilferecht die DACH-Förderung rahmen

Zwei Rechtsräume, ein Förderalltag

Die deutsche Kulturförderung lebe rechtlich in einer Doppelstruktur, die in der politischen Debatte häufig zu unterbelichtet bleibe. Auf der einen Seite stehe die kommunale Kulturhoheit als Element der Selbstverwaltungsgarantie nach Art. 28 Abs. 2 GG; auf der anderen Seite stehe das EU-Beihilferecht nach Art. 107 AEUV, das jeden öffentlichen Mittelfluss an wirtschaftlich tätige Einheiten einer beihilferechtlichen Prüfung unterwerfe. Beide Rechtsräume seien für sich genommen klar; ihre Überschneidung im Förderalltag erzeuge jene rechtliche Komplexität, die kommunale Kulturämter zunehmend an die Grenzen ihrer Verwaltungskapazitäten bringe.

Etat blickt in dieser Ausgabe auf die juristische Anatomie dieser Doppelstruktur — ohne in eine Lehrbuch-Systematik zu verfallen, aber mit dem Anspruch, die zentralen Regelungslinien für kulturpolitisch Verantwortliche praktisch nutzbar zu machen.

Art. 28 GG: Die kommunale Selbstverwaltungsgarantie

Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewährleiste den Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Dieser Garantiebereich umfasse — nach gefestigter verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung — auch die kulturellen Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, sofern sie nicht durch Verfassung oder einfaches Gesetz einer anderen staatlichen Ebene zugewiesen seien. Die kommunale Kulturarbeit — Stadtbibliothek, Stadttheater, Stadtmuseum, Stadtarchiv, kommunale Musikschule — sei damit verfassungsrechtlich geschützt.

Diese Schutzwirkung sei zugleich finanziell relativiert. Die Garantie der Selbstverwaltung umfasse zwar das Recht auf eigenverantwortliche Aufgabenerfüllung, nicht aber einen Anspruch auf die Mittel, die zur Erfüllung dieser Aufgaben notwendig wären. In Zeiten kommunaler Haushaltsnotlagen werde die Kulturarbeit traditionell als „freiwillige Aufgabe“ klassifiziert — eine Klassifikation, die juristisch tragbar, kulturpolitisch jedoch fragwürdig sei, da sie die kommunale Kulturhoheit faktisch zur Verfügungsmasse haushalterischer Konsolidierung mache.

KuMiG und die kommunalen Mitwirkungs-Räume

Aus Art. 28 Abs. 2 GG werde das KuMiG — das kommunale Mitwirkungsgefüge — abgeleitet, das die rechtliche Beteiligung der Gemeinden an überörtlichen Kulturentscheidungen sichere. Im Rahmen der Kulturhauptstadt-Bewerbungen sei dieses Mitwirkungsgefüge zentral: Die Bewerberstadt sei zugleich Trägerin der Bewerbung, kommunale Subjekt der Vertretung gegenüber Bund und EU und operatives Subjekt der Programmumsetzung. Die rechtliche Konstruktion einer Träger-GmbH, eines Vereins oder einer Stiftung, die das Programmjahr operativ verantwortet, sei stets eine Übersetzungsleistung zwischen kommunalrechtlicher Hoheit und privatrechtlicher Operabilität.

Etat beobachtet, dass diese Übersetzungsleistung in den deutschen Bewerbungen der letzten Jahre zunehmend juristisch durchdrungen werde. Die Trennung zwischen kommunaler Beteiligung am Trägerorgan und kommunaler Haftung für seine Verpflichtungen sei in der Bid-Book-Phase oft noch vage, werde aber spätestens nach Titelvergabe Gegenstand detaillierter Gesellschaftsvertrags-Verhandlungen.

Art. 107 AEUV: Das EU-Beihilfeverbot mit Ausnahmen

Auf der europäischen Seite stehe Art. 107 Abs. 1 AEUV, der staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art untersage, soweit sie den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen und durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen. Dieses Verbot sei für die Kulturförderung fundamental — und zugleich durch eine Reihe von Ausnahmen relativiert.

Die kulturpolitisch zentrale Ausnahme finde sich in Art. 107 Abs. 3 lit. d AEUV: „Beihilfen zur Förderung der Kultur und der Erhaltung des kulturellen Erbes“ können als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden, sofern sie die Handels- und Wettbewerbsbedingungen in der Union nicht in einem Maß beeinträchtigen, das dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft. Diese Klausel sei der rechtliche Anker, an dem die gesamte europäische Kulturförderpraxis hängt.

VO 651/2014 und Art. 53: Die operative Konkretisierung

Die abstrakte Vereinbarkeitsklausel des Art. 107 Abs. 3 lit. d AEUV werde operativ konkretisiert durch die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 651/2014. Ihr Art. 53 widme sich spezifisch den „Beihilfen für Kultur und die Erhaltung des kulturellen Erbes“ und definiere die Bedingungen, unter denen entsprechende Förderlinien als von der Notifizierungspflicht freigestellt gelten.

Die Voraussetzungen seien im Wesentlichen dreierlei: Erstens müsse der geförderte Zweck einer der in Art. 53 Abs. 2 aufgezählten Kategorien angehören — von Museen, Bibliotheken und Archiven über Theater, Opern und Konzerthäuser bis zu Festivals und Programmen des immateriellen Kulturerbes. Zweitens dürften bestimmte Schwellenwerte nicht überschritten werden; die VO 651/2014 nenne hier — in der seit 2023 angepassten Fassung — Investitions-Beihilfen bis zu 150 Millionen Euro je Projekt und Betriebs-Beihilfen bis zu 75 Millionen Euro je Unternehmen und Jahr. Drittens müssten Transparenz-, Veröffentlichungs- und Berichtspflichten eingehalten werden.

Für die Praxis der DACH-Kulturförderung sei diese Verordnung von erheblicher Bedeutung. Sie ermögliche es Bund, Ländern und Kommunen, Förderprogramme aufzulegen, ohne sie einzeln bei der Europäischen Kommission notifizieren zu müssen — vorausgesetzt, die formalen Anforderungen würden eingehalten. Die Verwaltungsentlastung sei real; sie habe die Geschwindigkeit der Förderpraxis spürbar erhöht.

VO 445/2014: Die ECoC-Rechtsgrundlage

Spezifisch für das ECoC-Programm gelte die Verordnung 445/2014, die für die Programmjahre 2020 bis 2033 die rechtliche Grundlage des Titels „Kulturhauptstadt Europas“ schaffe. Sie regle das Auswahlverfahren, die Zusammensetzung des Selection-Panels, die Kriterien der Bewertung und — in Art. 14 — die Vergabe des Melina-Mercouri-Preises in Höhe von rund 1,5 Millionen Euro.

Die VO 445/2014 sei in ihrer Wirkungsweise typisch europäisch: Sie schaffe einen Programm-Rahmen, überlasse aber die operative Umsetzung den Mitgliedstaaten und den titeltragenden Städten. Die rechtliche Verzahnung mit dem allgemeinen Beihilferecht sei dabei nicht trivial: ECoC-Programmaktivitäten, die als wirtschaftliche Tätigkeit qualifiziert werden könnten — etwa kommerziell vermarktete Ausstellungen, Festivalbetriebe oder Merchandising-Aktivitäten —, müssten beihilferechtlich gesondert geprüft werden. Die Trägergesellschaften der Titelstädte hätten in der Praxis regelmäßig hybride Strukturen entwickelt, die wirtschaftliche und nicht-wirtschaftliche Aktivitäten organisatorisch trennen.

Die Schwellenwerte der De-minimis-Regelung

Eine praktisch sehr bedeutsame Regelung sei die De-minimis-Verordnung (gegenwärtig VO 2023/2831), die Förderungen unter einer bestimmten Schwelle — derzeit 300.000 Euro je Unternehmen über drei Steuerjahre — vom Beihilfeverbot ausnehme. Für die kommunale Kulturförderung sei diese Regelung das alltägliche Arbeitsinstrument: Zahlreiche kleinere Projektförderungen, Honorar-Stipendien und einmalige Zuschüsse fielen unter De-minimis und seien damit beihilferechtlich unproblematisch.

Die Voraussetzung sei freilich, dass die kumulative De-minimis-Förderung eines Empfängers über drei Steuerjahre die Schwelle nicht überschreite. Diese Kumulations-Prüfung erfordere eine systematische Dokumentation, die in vielen kommunalen Kulturämtern erst in den letzten Jahren etabliert worden sei. Ohne diese Dokumentation drohten beihilferechtliche Beanstandungen mit Rückforderungspflicht — ein Risiko, das in der Kulturförderung lange unterschätzt worden sei.

Austria und der KSL-Komplex

Für die österreichische Kulturförderung gelte das EU-Beihilferecht identisch, bei deutlich anderer innerstaatlicher Aufgabenverteilung. Die Bundes-Ebene werde primär durch das Kunst- und Kulturministerium wahrgenommen; daneben träten die Länder mit eigenen Förderlinien sowie der österreichische Städte- und Gemeindebund. Die kommunale Selbstverwaltung sei durch Art. 116 ff. B-VG geschützt — strukturell vergleichbar mit der deutschen Garantie, aber mit eigener Akzentuierung im föderalen Gefüge.

Die KSL-Komplexität — also die Verzahnung zwischen Kultusministerkonferenz-Strukturen, Ländervereinbarungen und kommunalen Spitzenverbänden — gestalte sich in Österreich etwas einfacher, da die föderale Struktur weniger fragmentiert sei. Für DACH-übergreifende Bewerbungen, wie sie Bad Ischl 2024 mit dem Salzkammergut realisiert habe, sei die rechtliche Konstruktion gleichwohl anspruchsvoll: Die Trägergesellschaft müsse die kommunalrechtliche Beteiligung mehrerer Gemeinden mit den landes- und bundesrechtlichen Förder-Vorgaben sowie dem EU-Beihilferecht vereinbaren.

Schweiz: Assoziiert, aber außerhalb des Beihilferegimes

Die Schweiz nehme als Nicht-EU-Staat über bilaterale Abkommen an Teilen des Creative-Europe-Programms teil, sei aber dem EU-Beihilfeverbot nicht unterworfen. Ihre kulturpolitischen Förderstrukturen — etwa Pro Helvetia oder die Kantons-Kulturförderungen — operierten in einem eigenen rechtlichen Rahmen. Für Kooperationen mit deutschen oder österreichischen Trägern könne dies operative Erleichterungen, aber auch Komplikationen mit sich bringen, je nachdem, ob die Förderströme die Grenze überschreiten und damit beihilferechtlich relevante Fragen aufwerfen.

Notifikations-Verfahren im Einzelfall

Wo die Allgemeine Gruppenfreistellungsverordnung 651/2014 nicht greife — etwa weil Schwellenwerte überschritten würden oder weil ein Förderzweck nicht in den Katalog des Art. 53 falle — bleibe nur die Einzelnotifikation bei der Europäischen Kommission. Dieses Verfahren sei zeitintensiv und ressourcenaufwendig: Die Mitgliedstaaten müssten die geplante Förderlinie der Kommission zur Genehmigung vorlegen, die Kommission prüfe innerhalb einer Frist von typischerweise zwei Monaten (in komplexen Fällen länger) und entscheide entweder über eine Vereinbarkeitserklärung oder die Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens.

Für die kommunale Praxis sei das Notifikations-Verfahren eine Ausnahme, kein Regelfall. Die meisten kommunalen Kulturförderlinien blieben unterhalb der Schwellenwerte oder ließen sich unter die De-minimis-Regelung subsumieren. Für größere Investitions-Vorhaben — etwa den Bau oder die Sanierung eines Konzerthauses, eines Museums oder einer Bibliothek mit Kosten oberhalb der Freistellungsschwelle — werde die Notifikation jedoch unausweichlich. In solchen Fällen werde typischerweise die Landesebene über die Ständige Vertretung in Brüssel eingeschaltet.

Rückforderungsrisiko bei unzulässigen Beihilfen

Eine in der kommunalen Kulturförderung lange unterschätzte Konstellation sei das Rückforderungsrisiko bei beihilferechtswidrig gewährten Förderungen. Stelle die Kommission — etwa nach einer Beschwerde von Wettbewerbern oder nach eigener Initiative — fest, dass eine Förderung unter Verletzung des Beihilferechts gewährt worden sei, könne sie die Rückforderung der Beihilfe einschließlich Zinsen anordnen. Diese Rückforderung treffe den Empfänger der Förderung, nicht die fördernde Stelle.

Für Kulturträger sei dieses Risiko existenziell. Eine Rückforderung in mittlerer fünf- oder sechsstelliger Höhe könne kleinere Kulturträger in die Insolvenz treiben. Die kommunale Förderpraxis habe in den letzten Jahren daher zunehmend beihilferechtliche Prüf-Routinen etabliert, in denen jede Förderung vor Auszahlung auf ihre Vereinbarkeit mit der VO 651/2014 oder der De-minimis-Regelung geprüft werde. Diese Routinen seien verwaltungsaufwändig, aber rechtssicher.

Eine Rechtsstruktur, die kulturpolitisches Wissen erfordert

Die Doppelstruktur aus Art. 28 GG und Art. 107 AEUV präge die DACH-Kulturförderung in einer Weise, die kulturpolitisches Wissen ohne juristische Grundkenntnisse zunehmend unmöglich mache. Wer als kommunaler Kulturreferent oder als Trägergesellschaft einer Bewerbung verantwortlich handeln wolle, müsse die Grundlinien beider Rechtsräume kennen — nicht in der Tiefe des Spezialjuristen, aber in der Breite des operativ Verantwortlichen.

Etat wird in den kommenden Ausgaben weiter an dieser juristischen Übersetzungsleistung arbeiten. Die These sei: Kulturpolitik der Mehrebenen-Realität gerecht zu werden, bedeute, ihre rechtliche Anatomie nicht zu fürchten, sondern zu beherrschen. Die kommunale Kulturhoheit nach Art. 28 GG sei kein Gegensatz zum EU-Beihilferecht, sondern dessen Komplement im Mehrebenensystem — vorausgesetzt, beide Seiten würden in ihrer rechtlichen Eigenlogik ernst genommen.